Гостевая книга

Поиск и внедрение новых форм и методов государственного
 управления архивным делом в Удмуртской Республике на
 основе совершенствования нормативной базы отрасли*

Для архивной службы Удмуртской Республики период реализации федеральных законов «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22.10.2004 № 125-ФЗ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ совпал с внедрением в республике новых механизмов формирования системы управления социально-экономическим развитием региона, в основу которой положен метод индикативного управления на основе индикативного планирования в сочетании с программно-целевым методом. Сложившаяся ситуация определила целесообразность поиска и внедрения новых форм и методов государственного управления в области архивного дела, ориентированных на поступательное развитие. Архивная служба республики, наравне с бюджетообразующими отраслями, включилась в реализацию нового механизма управления.

Основным инструментом программно-целевого метода является программа развития архивного дела на 2005-2009 гг. Ведомственная программа входит разделом в общую Программу социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2005-2009 гг., утверждённую законом Удмуртской Республики от 12.11.2004 № 60-РЗ. Задачи, поставленные в программе, в целом, можно обобщить как: обеспечение жизнедеятельности архивных учреждений и повышение качества предоставляемых государственных услуг. Базовым нормативным документом, активизирующим внедрение индикативного метода управления, стал Указ Президента Удмуртской Республики от 03.02.2005 № 14 «О системе индикативного управления в Удмуртской Республике», поставивший целью разработку и внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат. План работ Правительства УР по реализации системы индикативного управления на 2005-2006 гг. предусматривает анализ, оптимизацию и закрепление функций исполнительных органов государственной власти, разработку индикаторов развития, социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетной потребности отраслей на финансовый год. По заданию координирующего органа – Министерства экономики УР, как и все остальные отрасли народного хозяйства республики, Комитет по делам архивов разработал собственный план по реализации Указа Президента Удмуртской Республики и отраслевого раздела Программы социально-экономического развития Удмуртии, в котором акцент был сделан на совершенствование нормативной базы архивной отрасли. С учётом норм Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» принят закон УР от 30.06.2005 № 36-РЗ «Об архивном деле в Удмуртской Республике», закрепивший такие ключевые понятия, как «архивное дело в Удмуртской Республике», «Архивный фонд Удмуртской Республики», «Государственный реестр уникальных документов АФ УР», установивший полномочия Удмуртской Республики в области архивного дела и полномочия Комитета по делам архивов. В Удмуртии первые уставы местного самоуправления были зарегистрированы в соответствии с законом УР от 21.01.94 № 574-XII «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике». После многих сомнений документы, созданные до момента возникновения муниципальных образований, т.е. до 1994 г., хранившиеся в районных и городских архивах, было решено отнести к собственности Удмуртской Республики (это более 500 тысяч ед. хр.). Такой вариант решения оставляет за республикой право контроля за обеспечением сохранности и учётом документов в муниципальном архиве, во-вторых, сохраняет, в какой-то мере, «вертикаль» управления в отрасли, в-третьих, делает возможным оказание материальной поддержки развития архивного дела на муниципальном уровне. Таким образом, возникла необходимость в передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий Удмуртской Республики по временному (в течение 75 лет) хранению, комплектованию, учёту, использованию документов, относящихся к собственности республики, что и было сделано соответствующим законом УР от 29.12.2005 № 82-РЗ. В законе, помимо восьми делегированных муниципальным образованиям функций, установлены права и обязанности субъектов осуществления полномочий, в т.ч. представление в Комитет по делам архивов кандидатур назначаемых руководителей муниципальных архивов. Комитет имеет право приостанавливать, а Правительство Удмуртской Республики отменять, по представлению Комитета, муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий Удмуртской Республики, если последние не соответствуют действующим нормам и правилам в области архивного дела.

При разработке методики расчёта субвенций муниципальным образованиям на осуществление отдельных государственных полномочий в области архивного дела нами были изучены около десятка региональных законов о передаче полномочий (от ставропольского до иркутского) и методик расчёта субвенций, как в области архивного дела, так и в других отраслях. Картина предстаёт самая разнообразная, нет двух похожих формул. Можно открывать музей математического творчества архивистов. В свою очередь и Комитет по делам архивов согласовал с Министерством финансов УР свой вариант формулы расчёта субвенций, остановившись на шестом или седьмом варианте. Методика (формула) утверждена законом УР от 21.11.2006 № 52-РЗ «О регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике». Бюджетом республики на 2007 г. предусмотрены субвенции органам местного самоуправления на эти цели в размере 12 млн. руб.

По-нашему мнению, обоснование потребностей и расчёт финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления ими отдельных государственных полномочий, должны осуществляться путём применения единой методологии, государственных стандартов и норм, установленных органами государственной власти Российской Федерации. Нужен общероссийский норматив расходов на содержание одной единицы хранения, который, так или иначе, присутствует во всех региональных методиках и рассчитывается по-разному. Почему бы не использовать старый опыт? В середине 1970-х гг. при создании объединённых междуведомственных архивов при министерствах (управлениях) сельского хозяйства существовал прейскурант на хранение и использование документов, утверждённый Госкомитетом цен Совета Министров РСФСР. После расчёта стоимости хранения документов, отнесённых к собственности субъекта Федерации, в соответствии с единым нормативом, в формуле можно учитывать расходы на эксплуатацию зданий муниципальных архивов, амортизацию основных средств и т.д., то есть именно специфические для каждого региона затраты. Понятно, что архивные службы регионов, а тем более, муниципальные архивы, действуют в разных экономических условиях. Но ведь больницы или органы соцзащиты в регионах тоже существуют в различных экономических условиях, тем не менее, в этих ведомствах имеются государственные нормативы, например, стоимость койкодня или стоимость содержания одного человека в организациях опеки и попечительства. Наши коллеги в этих министерствах Удмуртской Республики при разработке методики расчёта субвенций не испытывали подобных затруднений.

Основные функции государственного управления архивным делом, уточнённые в соответствии с нормами нового архивного законодательства, включены в общеотраслевой Кодификатор функций государственного управления в Удмуртской Республике, утверждённый постановлением Правительства УР от 23.05.2005 № 85 и являющийся главным инструментом индикативного управления и бюджетного планирования. В соответствии с Кодификатором переработано и утверждено постановлением Правительства УР от 27.03.2006 № 28 Положение о Комитете по делам архивов. В Положении детализированы отраслевые функции государственного управления, зафиксированные в законе Удмуртской Республики «Об архивном деле в Удмуртской Республике» и Кодификаторе, в т.ч. по контролю за состоянием документационного обеспечения управления и сохранностью документов в организациях - источниках комплектования, координации деятельности органов государственной власти и государственных организаций в области архивного дела и делопроизводства и т.д.
С учётом Кодификатора функций государственного управления разработаны и включены в Перечень индикаторов уровня жизни населения, социально-экономического положения Удмуртской Республики, видов деятельности муниципальных образований и организаций Удмуртской Республики, утверждённый Указом Президента Удмуртской Республики от 23.06.2006 № 95, отраслевые индикаторы, характеризующие состояние развития архивного дела в республике. При разработке отраслевых индикаторов мы отталкивались от основной идеи и видов деятельности, заложенных в новой системе планово-отчётной документации, подготовленной Федеральным архивным агентством. Прогнозно ориентированные индикаторы характеризуют основные направления развития архивной отрасли на перспективу, позволяют прогнозировать потребность в площадях архивохранилищ, отражают состояние и определяют перспективы работы по созданию страхового фонда и фонда пользования на уникальные и особо ценные документы АФ УР, представляют деятельность архивных учреждений, направленную на обеспечение потребности общества в ретроспективной архивной информации в режиме удалённого доступа и создание условий для оперативного поиска необходимых данных.

Принятие вышеназванных нормативных документов Удмуртской Республики в области архивного дела значительно облегчило первый опыт формирования бюджетной потребности на следующий финансовый год в виде реестра расходных обязательств. Составление реестра, как перечня нормативных правовых актов, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт средств бюджета республики, в свою очередь, выявило статьи расходов Комитета по делам архивов, не подкреплённые конкретным нормативным документом и, таким образом, сформировало план нормотворческой деятельности Комитета на ближайшую перспективу

На своём уровне мы пытаемся решать не только организационно-правовые, но и нормативно-методические проблемы работы с документами и организациями различных форм собственности. В частности, проблему комплектования ЦГА УР и муниципальных архивов документами территориальных органов федеральных органов власти. 

К предлагаемой системе управления на основе индикативного планирования можно относиться по-разному: считать модным кратковременным веянием или стабильной перспективой и надёжной методологической основой управления. Какие-то методические решения и подходы сохранятся, другие, наверное, со временем будут отменены. Мы находим для себя необходимым внедрение новых методов в управлении архивным делом, во-первых, поскольку архивная отрасль является составной частью объекта управления в целом - республики, во-вторых, считаем, что наша сфера не менее важна для социально-экономического развития Удмуртии, чем все остальные отрасли.

Н.Г. Пушкарёва, заместитель 
председателя Комитета по делам 
архивов при Правительстве УР 

*Выступление на заседании НМС архивных учреждений Приволжского федерального округа,г.Чебоксары,21-22 сентября 2006г.